土地財政向股權財政轉型之路：政府引導基金的抉與擇.pdf

土地財政向股權財政轉型之路：政府引導基金的抉與擇。研究背景：政府投資肩負財政轉型與科技創新的雙重使命。財政視角下，近年來地產下行致使土地財政難以為繼，財政收支缺口擴大， 而股權財政發揮杠桿效應撬動社會資本招商引資、重塑稅基、優化產業結構，或為解決當前地方財政困難的途徑之一。產業視角下，科 技創新活動研發投入大、周期長、風險高，需要“有為政府”作為耐心資本引導和干預，克服市場失靈。

發展現狀：政府引導基金是政府投資的主要工具，其定位為政策性基金，近年來在引導社會資本進入目標領域方面發揮了重要作用。從 規模特征看，多數引導基金體量在10-100億元，千億級以上的基金數量較少，但影響力強。從資金效率看，引導基金通過母、子基金兩 層杠桿大約可實現4倍的財政資金放大作用；而相比市場化母基金，引導基金的投資收益通常更低，這符合其政策型基金的定位。從區域 特征看，華東地區的引導基金分布相對密集，并呈現向區縣級下沉的趨勢；從行業特征看，基金重點投資領域跟隨行業發展而變化，也 與區域資源稟賦密切相關，近年來主要投向半導體及電子設備、生物醫藥、IT、機械制造、化工原料及加工、清潔技術等高新技術產業。

典型案例：1）合肥模式：合肥政府在過去二十余年的投資當中，把握產業發展規律、精準挖掘重點項目，成功打造多個“鏈主”企業， 帶動了產業集群發展，被譽為精準狙擊的“政府投行”。合肥經驗體現在三方面：一是實現國資良性循環。通過“國資引領→項目落地 →股權退出→循環發展”的滾動投資既實現國資的保值增值，也完成產業鏈循環布局。二是打造專業招投隊伍。建立政府高校常態化互 派掛職機制、設立縣干招商模式、穩步推進外資招商。三是強大科研創新實力。合肥近年來研發投入不斷提升，依托中科大智庫資源打 造“科大硅谷”，促進科技成果高效轉化。2）蘇州模式：蘇州政府通過元禾控股、蘇創投等平臺搭建了成熟的多層次業務體系，大力扶 持并成功孵化了多個戰略新興產業集群的發展。蘇州經驗體現在三方面：一是多層次的基金體系。從初創期的天使投資，到成長期的PE、 VC、債權融資、科技貸款等，再到成熟期的上市輔導、產業集聚等增值服務，蘇州政府通過“基金組合”覆蓋了企業全生命周期的融資 需求。二是市場化運作并構建GP方陣。探索引導基金創新開放，如取消返投比例；織精織密GP網絡，圍繞重點發展產業針對性構建GP 方陣。三是市區縣聯動協同。如蘇創投（市級）、昆山創控（縣級）及其他社會資本共同設立“科創股權投資基金”。